Lei Rouanet: TCU Desvenda Como Proponentes Foram Prejudicados

O resultado foi demolidor. Mesmo escudando-se em várias ressalvas, o acórdão aprovado pelo Tribunal de Contas da União, atendendo a pedido solicitado em agosto de 2021 pela Comissão de Cultura da Câmara dos Deputados (CCult/CD) para que o TCU realizasse “auditoria operacional na Secult/MTur e em suas entidades vinculadas, em razão de diversas denúncias de esvaziamento das políticas públicas culturais”, não deixa dúvida de que o esvaziamento existiu durante os últimos quatro anos.

A auditoria foi realizada entre 27/9/2021 e 16/9/2022, com o objetivo de avaliar a regularidade, a eficiência e a eficácia da execução da Lei de Incentivo à Cultura – LIC (Lei 8.313/1991) pela Secretaria Especial da Cultura do Ministério do Turismo (Secult/MTur) e suas entidades vinculadas, destacadamente a Fundação Nacional de Artes (Funarte), especialmente no que se refere às etapas de admissibilidade e aprovação das propostas culturais e de análise técnica e homologação dos projetos culturais.

No acórdão 1.318, aprovado em sessão do dia 28/06/2023, o TCU também deu prazo de noventa dias para que o MinC encaminhe ao Tribunal um plano de ação com providências e prazos para implementação de controles para proteção da confidencialidade do tráfego de rede na utilização do Salic, sistema de registro de propostas de proponentes interessados em fazer uso dos benefícios da lei Rouanet.

O documento, de 222 páginas, cuja íntegra está disponível no final dessa matéria, esclarece que, embora o Requerimento da Comissão de Cultura tenha solicitado a “realização de auditoria operacional”, as questões demandadas por ela englobaram também aspectos de conformidade. Afirma que, “quando possível e pertinente, um mesmo tema foi examinado sob os dois prismas. Por exemplo, no tocante ao item 2 do Requerimento (censura a projetos culturais), a equipe buscou averiguar a ocorrência de tratamentos subjetivos ou irregulares na tramitação das propostas e projetos culturais (verificação de conformidade), bem como a existência e o adequado funcionamento de controles internos de prevenção ao direcionamento ideológico e à censura (exame operacional)”.

E prossegue afirmando: “esta pequena observação quanto à natureza do trabalho se faz necessária para o correto entendimento do objetivo desta fiscalização: avaliar a regularidade, a eficiência e a eficácia da execução da Lei de Incentivo à Cultura pela Secult e por suas entidades vinculadas, especialmente no que se refere às etapas de admissibilidade e aprovação das propostas culturais, e de análise técnica e homologação dos projetos culturais. As dimensões de eficiência e eficácia dizem respeito ao lado operacional da auditoria, e a de regularidade, ao exame da conformidade dos atos administrativos às normas aplicáveis”.

O Requerimento elencou seis tópicos a serem auditados pelo TCU, abrangendo desde a disponibilidade de recursos humanos nos órgãos da Cultura até a ocorrência de direcionamento ideológico e censura na aprovação dos projetos culturais que pleiteiam recursos públicos. Somente um dos tópicos (relativo à identificação de atos de assédio moral contra servidores) foi retirado do escopo. Os demais, ainda que tenham passado por alguns ajustes de enfoque, foram todos contemplados no relatório de auditoria.

Os tópicos auditados pelo TCU foram: Entraves à Execução; Governança de Recursos Humanos e de Tecnologia da Informação; Coordenação e Coerência; Participação Social; Direcionamento e Censura; e Achados Complementares.

Em sua conclusão, o Acórdão listou diversos pontos que demonstram as falhas na condução dos processos, as ilegalidades registradas em decretos e Instruções Normativas publicadas naquele período, e constatou os efeitos negativos gerados pelas decisões governamentais.

E, no final, afirma:

“É inegável que o período de 2020-2021 foi marcado por desorganização administrativa, instabilidade e imprecisão normativas, bem como pela demora na tramitação dos processos e no pagamento dos pareceristas externos”.

Os pontos indicados foram esses descritos abaixos. Gráficos e tabela nesse post foram retirados do próprio relatório e os grifos inseridos no texto foram feitos pela Redação:

  1. Identificou-se que a extinção do Ministério da Cultura e a transformação da pasta em Secretaria Especial, inserida em outros ministérios, diminuiu-lhe a autonomia administrativa, aumentou a burocracia e trouxe entendimentos dissonantes sobre a atribuição de responsabilidades, contribuindo para a desarticulação dos diversos órgãos e entidades envolvidos com o Pronac, o que também é decorrente da falta de comunicação entre os diversos atores.
  2. A extinção do MinC provocou, também, o alongamento de cadeias decisórias, especialmente nas áreas de TI e de pagamento de pareceristas.
  3. No que se refere à utilização do mecenato, identificou-se que houve queda do número de propostas apresentadas em 2021. Em que pese o impacto da pandemia sobre o setor cultural, não foi descartada a existência de outros fatores, especialmente porque a maior queda ocorreu já no último trimestre daquele exercício, período em que, historicamente, ocorre a apresentação de um número maior de propostas.
  4. Os questionários realizados junto aos proponentes captaram que, na visão dos respondentes, houve aumento no tempo de tramitação das propostas, o que pode ser uma das hipóteses para redução do número de propostas.
  5. A outra hipótese para diminuição do número de propostas foi o quadro de incertezas trazido pela edição do Decreto 10.755/2021, recebido com surpresa pelo setor – que não foi consultado em nenhum momento pelos gestores da política – e cujos efeitos foram imediatos, mesmo sem a edição da instrução normativa que viria a lhe regulamentar.
  6. Houve um crescimento significativo, em termos absolutos e relativos, do número de propostas arquivadas, com destaque para o número de arquivamentos decorrentes do não atendimento à chamada diligência de conformidade. Apenas em 2021, constatou-se que mais de 800 propostas foram arquivadas por não atender a esse tipo de diligência, o que, na prática, sinaliza o arquivamento expressivo de propostas sem o adequado exame de seus conteúdos.
  7. Constatou-se que o tempo médio de tramitação no exame de admissibilidade, em 2021, manteve-se acima do prazo máximo previsto no regulamento (60 dias), atingindo mais que o dobro entre maio e junho. A extrapolação ocorreu principalmente em propostas examinadas pela Sefic. A partir de junho de 2021, verificou-se, também, o crescimento do número de propostas sem enquadramento definitivo, que, no final de outubro, apresentavam um acúmulo de aproximadamente 588 propostas. No final do exercício, os referidos problemas foram mitigados.
  8. Comprovou-se que a adoção da denominada “regra do equilíbrio” – que fixou, por meio das Portaria – Secult/MTur 24/2020, que a quantidade de projetos a serem aprovados não poderia ser superior, diariamente, à quantidade de projetos que tiveram suas contas examinadas – ocasionou demora significativa na etapa de aprovação da Portaria inicial de Captação de Recursos e no número de projetos aprovados, desvirtuando a consecução do interesse público e pondo em risco a execução da política pública.
  9. Não obstante a desarrazoabilidade técnica da medida, as ferramentas à disposição do controle externo são limitadas para aferir a hipótese de que o estrangulamento teria sido deliberado, ainda mais em vista de a medida ter se embasado em interpretação equivocada de comandos anteriores deste Tribunal.
  10. Em 2020 e 2021, o prazo médio de conclusão da análise técnica, no âmbito da Funarte, cresceu demasiadamente, ultrapassando 120 dias entre maio e outubro de 2020, e 190 dias entre novembro de abril de 2020, quando o prazo regular de conclusão não deveria ultrapassar (salvo exceções) 30 dias. A delonga do prazo de tramitação também foi verificada no âmbito da Fundação Biblioteca Nacional, mas de forma mais pontual.
  11. Constatou-se que parte significativa do atraso na conclusão da análise técnica ocorreu na distribuição dos projetos aos pareceristas, que chegou a alcançar 56 dias na Funarte, quase o dobro do prazo previsto para a conclusão de toda a análise técnica.
  12. Ainda no âmbito da Fundação Nacional de Artes, observou-se, em janeiro de 2021, 450 projetos pendentes de distribuição aos pareceristas, fato inclusive listado (a partir de respostas obtidas por meio de questionário eletrônico) como um dos principais problemas vivenciados pelos pareceristas. Além disso, o prazo médio para elaboração do parecer técnico subiu substancialmente, chegado a alcançar 154,8 dias em fevereiro de 2021, e permanecendo, no biênio 2020-2021, bem acima da média dos anos anteriores.
  13. Do mesmo modo, identificou-se que houve aumento do prazo médio para validação dos pareceres, o que caracteriza que o prazo cresceu em todos os estágios da etapa de análise técnica: distribuição, elaboração do parecer e validação do parecer. Constatou-se que, em janeiro de 2021, 866 projetos estavam represados na Funarte nessa etapa. Assim como os gargalos identificados no exame de admissibilidade e na aprovação das Portarias de Captação, os entraves da análise técnica foram mitigados no final de 2021.
  14. Deve-se ressaltar que a demora na tramitação dos processos do mecenato pode levar ao cancelamento de patrocínios, ao fechamento de empresas, ao desemprego, ao sucateamento do patrimônio histórico e artístico e à corrosão do orçamento dos projetos pela inflação.
  15. Evidenciou-se que, entre 2017 e 2021, houve uma diminuição expressiva na quantidade de pessoal alocado na Pasta da Cultura, com redução das lotações autorizada e efetiva, além da diminuição do número de cargos de Direção e Assessoramento Superior, apurando-se que, em 2021, a força de trabalho do MTur atuando exclusivamente com Cultura era apenas 37,7% do total existente no MinC em 2017, ocorrendo a diminuição mais expressiva exatamente em 2019, ano que o Ministério da Cultura foi extinto e incorporado a outra pasta ministerial.
  16. Verificou-se um conjunto de problemas na gestão dos pareceristas, com destaque para:
  17. a) distribuição não-automatizada dos projetos culturais para os pareceristas, trazendo risco de que a distribuição não obedeça a critérios objetivos;
  18. b) pareceristas que ficam longos períodos sem receber projetos;
  19. c) morosidade no pagamento;
  20. d) indícios de não pagamento de pareceres elaborados;
  21. e) ausência de capacitação e insuficiências qualitativa e quantitativa do material de capacitação destinado aos pareceristas;
  22. f) concentração da utilização e dos pagamentos em poucos pareceristas, ocasionando que 50% do total pago entre 2013 e 2021 fosse destinado a apenas 27 peritos e trazendo risco de acúmulo de projetos em poucos técnicos, ocasionando gargalos operacionais.
  23. Além dos problemas no gerenciamento dos pareceristas, constatou-se que não há fácil acesso aos atos de invalidação dos pareceres técnicos, nem aos pareceres invalidados, o que vai de encontro ao princípio da transparência.
  24. Também foram constatadas diversas inconsistências no Sistema de Apoio às Leis de Incentivo à Cultura (Salic), entre as quais:
  25. a) não identificação, mediante tabela própria ou campo parametrizado na base de dados, das diligências realizadas antes da transformação da proposta em projeto, bem como das instâncias emitentes das várias sugestões de enquadramento;
  26. b) não automatização do processo de distribuição dos projetos aos pareceristas técnicos;
  27. c) situações processuais existentes não abarcam a totalidade das etapas do fluxo da LIC, o que compromete a transparência da execução da política pública.
  28. Em que pese as inconsistências identificadas no Salic, tendo em vista que ele permanecerá operante mesmo que ocorra a implantação de um novo sistema, sendo hoje o principal repositório de dados acerca do Pronac, restou caracterizada a necessidade da adoção de medidas para a solução das referidas inconsistências, bem com a realização de ajustes que contemplem a integralidade do arcabouço normativo vigente.
  29. Comprovou-se também que não há uma política de segurança de informação, implicando em diversas fragilidades, tais como: conhecimento pela área gestora de credenciais utilizadas no banco de dados em produção; ausência de controle das informações alteradas por usuários do Salic; período exíguo de retenção das informações; não utilização de criptografia; inexistência de log de transações em nível de aplicação e de banco de dados; utilização de softwares não licenciados; e esvaziamento da estrutura de Segurança de Informação do Ministério do Turismo, responsável pelo sistema.
  30. Apesar de estarem em curso tratativas para implantação de um novo sistema, cuja gestão e utilização envolve diversos atores, verificou-se que não há uma estratégia coordenada para a sua implantação e a matéria é tratada quase que exclusivamente pela Sefic, juntamente com o Ministério da Economia, sem participação do Ministério do Turismo e dos futuros usuários internos e externos do sistema (unidades vinculadas e proponentes).
  31. Ainda no que tange à coordenação dos vários órgãos executores da política pública, tem-se que a dificuldade de comunicação não se limitou à implantação do novo sistema, verificando-se que as diversas alterações normativas, bem como as decisões estratégicas adotadas, foram realizadas sem consulta e participação das partes interessadas.
  32. Também nesse contexto, foi demonstrada que atribuições das várias instâncias que participam do exame das propostas e projetos não estão adequadamente definidas, ocasionando multiplicidade de exames e retrabalho em diversas etapas do fluxo processual.
  33. Evidenciou-se que houve atraso na publicação do edital de renovação da CNIC, prejudicando a participação social nas decisões relativas ao fomento cultural.
  34. Demonstrou-se que as Portarias – Sefic/Secult 124/2021 e 210/2021 e Secult/MTur 44/2021 apresentaram vícios de competência e forma, além de terem sido elaboras sem qualquer discussão com os demais órgãos da cultura envolvidos e não trazerem qualquer contribuição para melhoria da política pública.
  35. Em acréscimo, foi constatado que a Portaria – Sefic/Secult 604/2021 inobservou diversos princípios constitucionais, além de afrontar o art. 22 da Lei 8.313/1991.
  36. O exame amostral das análises empreendidas em diversas propostas culturais não identificou atos de direcionamento ou censura, mas identificou:
  37. a) excesso de formalismo no exame das propostas na fase de admissibilidade, em razão de arquivamentos decorrentes de falhas meramente formais, lacunas que poderiam ser resolvidas pelo própria Administração e/ou ausência de documentos que poderiam ser obtidos posteriormente, sem comprometer a análise;
  38. b) fragilidades na motivação das avaliações que levam ao arquivamento de propostas e
  39. c) inobservância de normativos internos que estabeleciam critérios de priorização na tramitação de propostas e projetos culturais.
  40. Acerca do Decreto 10.755/2021, verificou-se que sua elaboração não observou os comandos insculpidos no Decreto 9.191/2017, especialmente por não prever vacatio legis, mesmo havendo indispensáveis medidas administrativas prévias para garantir a sua correta aplicação. O Decreto ainda desrespeitou os princípios da irretroatividade e da segurança jurídica ao impor seus comandos a propostas e projetos já em tramitação. Também exorbitou do poder regulamentar ao prever hipótese de reprovação dos projetos culturais não prevista na Lei 8.313/1991. E, finalmente, o Decreto 10.755/2021 trouxe redação imprecisa para a vedação de “logomarcas, símbolos ideológicos ou partidários”, acarretando sério risco de cerceamento da liberdade de expressão cultural e artística.
  41. Falhas também foram encontradas na Instrução Normativa – Secult 1/2022, entre as quais se destacam:
  42. a) estipulação de hipóteses de instauração de tomada de contas especial que contrariam a Lei Orgânica e os normativos do TCU;
  43. b) ausência de exceções à regra de captação mínima para que o projeto adentre a etapa de análise técnica, medida desarrazoada em relação a projetos que, por exemplo, possuem contratos de patrocínio que garantem o alcance do percentual exigido;
  44. c) incongruência entre os arts. 34 e 37, que tratam da mesma condição, em que pese o primeiro dispositivo falar em 20% do valor autorizado para captação e o segundo, em 20% do valor homologado para execução;
  45. d) imprecisão técnica da base de cálculo assentada no art. 34, pois fere o princípio da isonomia.
  46. e) ausência de regulamentação que confira exequibilidade ao § 6º de seu art. 38.
  47. Com efeito, o relatório aponta várias atecnicidades no tocante aos normativos que regem o mecenato, o que reforça a necessidade de que, na elaboração ou alteração de normativos que impactem a operacionalização da política, as áreas técnicas sejam previamente consultadas.
  48. Todas essas constatações apontam que o mecenato possui graves fragilidades operacionais, potencializadas pela falta de articulação entre os órgãos e entidades da Cultura e pela deficiência dos controles internos, notadamente do Salic. Nesse sentido, parte dos problemas da política pública são históricos e estruturais. Todavia, é inegável que o período de 2020-2021 foi marcado por desorganização administrativa, instabilidade e imprecisão normativas, bem como pela demora na tramitação dos processos e no pagamento dos pareceristas externos.

ÍNTEGRA DO ACÓRDÃO 1.318 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Homepage: Imagem de Brigitte Werner

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